分布式光伏發電是國際先進國家開發利用太陽能的主要方式，在我國，對緩解可再生能源電力集中開發面臨的“棄風”、“棄光”限電問題，減少集中式開發的補貼需求，特別是增加城市中的清潔能源供應具有重要意義。2013年以來，國家通過頒布電價、加大補貼、簡化審批等方式，制定了規?；l展分布式光伏發電的戰略。但一年多以來，我國分布式光伏發展規模仍低于預期，屋頂協調難、融資貸款難、商業模式單一等問題仍普遍存在。為識別當前制約我國分布式光伏發展的瓶頸問題，分析深層次原因，提出完善政策建議，我們于2014年7月、8月和10月分別赴廣東省三水市、浙江省嘉興市，以及山東省聊城、濟南、泰安、淄博、濰坊、青島等市開展了調研。

一、我國分布式光伏發展背景

太陽能光伏是一個高新技術行業，我國光伏產業經歷了幾個發展階段。從2003年開始實施“送電到鄉”等國家扶貧項目起步，到2005年《可再生能源法》頒布，國內興起了一批光伏產品制造企業，在江蘇、浙江、江西、河北等省，逐漸形成了光伏產業集聚區，并涌現了尚德、英利、賽維LDK等十幾家在國際資本市場上市、市場份額全球領先的企業。但由于光伏發電成本較高，這些企業主要以出口國外市場為主，國內市場應用規模很小。自2009年全球金融危機以來，國際光伏市場需求大幅萎縮，尤其是自2011年開始，歐美國家對我國光伏產業實施“雙反”調查，隨后征收高額關稅，嚴重依賴國際市場的國內光伏企業面臨生死存亡?？紤]到十年來光伏產品價格下降了幾乎一個量級，為支持光伏產業發展，國家從2013年開始，提出大力擴大國內光伏市場應用。分布式光伏貼近電力用戶，節省了輸配電成本，大大降低了補貼需求，同時也是城市中為數不多的可開發清潔能源，因而國家提出要大力開拓分布式光伏發電市場。相關政府部門當年陸續出臺了光伏發電價格、補貼、稅收等方面相關鼓勵政策，頒布了分布式光伏項目備案、并網接入等管理規定，并提出未來幾年每年新增光伏發電1000萬千瓦、其中分布式占800萬千瓦的發展目標，還將建設18個分布式光伏發電示范區，并將聯合國家開發銀行，在示范區內探索規?；纳虡I開發和融資模式。電網公司也公布了分布式項目并網條例和標準，簡化并網程序。浙江、江西等省市縣各級政府出臺了額外補貼政策，加大支持力度。

然而，盡管各級政府高度重視、聯合施策，我國分布式光伏發展仍低于預期。截至2014年上半年，光伏發電并網總裝機容量2108萬千瓦，其中分布式光伏394萬千瓦，僅占19%，與發展目標相差甚遠。特別是在2013、2014年國家和地方政府密集出臺多項支持政策條件下，2014年上半年分布式光伏新增裝機84萬千瓦，僅實現年度發展目標的十分之一。

二、調研概況

（一）廣東三水調研情況

國家設立分布式光伏示范區的目的，是發揮園區管委會較強的管理溝通能力，從而解決屋頂協調、企業誠信擔保、融資平臺建立等問題。調研了解到，為鼓勵分布式光伏應用，三水工業園區將各種地方政策與國家鼓勵政策相結合，要求區內新建的廠房，必須與政府簽訂屋頂使用合同，對分布式光伏發電量，給予節能減排折減優惠，并組織專業機構，對新建建筑和已有建筑屋頂安裝光伏的安全性進行審查。國家預期通過園區管委會統籌協調多個企業屋頂建設分布式光伏項目的試點，在實際中也得到了有效執行。

但從調研了解的情況看，三水示范區的分布式光伏項目建設進度較緩。到2014年上半年，三水分布式光伏示范區已建成13兆瓦屋頂光伏發電項目，其中只有約50千瓦是享受2013年出臺的0.42元/千瓦時補貼的分布式光伏項目，其余都是享受初投資補貼的“金太陽示范工程”項目。主要原因不在于備案、并網、補貼等過去困擾分布式光伏發展所存在的問題，主要還是融資問題沒有得到有效解決。

為專門支持示范區建設，國家能源局和國開行聯合發文，要在示范區內成立以企業信用為基礎、以市場化方式運作的地方融資平臺，國開行向該平臺提供授信，平臺以委托貸款等有效的資金運作方式，向符合條件的對象提供融資支持。三水示范區也嘗試開展了融資模式創新，成立了由三水園區管委會及其他兩家企業共三家主體共同出資組建的股份制公司，以此作為融資平臺。為降低風險，國開行要求地方政府為這筆貸款提供擔保。雖然地方政府在發展分布式光伏方面非常積極，但這種擔保會占用地方政府舉債空間，影響地方政府整體融資能力，地方政府對此難以下定決心。項目公司無奈提出由股東按照股份比重提供相應金額擔保的方式獲得國開行資金，即傳統的股東擔保融資方式，這也意味著建立地方融資平臺的模式沒有取得實質性突破，國家計劃通過政策性銀行支持開展融資平臺建設沒有達到預期的目的。

（二）浙江嘉興調研情況

浙江分布式光伏發展排名全國第一，與其光伏產業基礎強、省市政府高度重視光伏發展密切相關。浙江是全國分布式光伏補貼力度最大、出臺時間最早的省份。在國家對分布式光伏補貼0.42元/千瓦時的基礎上，浙江省2013年出臺了全省再補貼0.1元/千瓦時的優惠政策。2014年前三個季度，浙江新增分布式光伏28萬千瓦，位居全國前列。

雖然嘉興并不是國家確定的分布式光伏示范區，但圍繞海潤等光伏龍頭企業，嘉興較早制定了著力發展光伏產業“五位一體”綜合創新戰略，即光伏裝備產業基地建設、光伏產業技術創新體系建設與體制創新、光伏發電集中連片開發的商業模式創新、適應分布式能源的區域智能電網建設、政策集成支持體系創新相結合，力圖打造新能源帶動地區經濟發展的轉型戰略。為此，嘉興市在國家和省級補貼的基礎上，再提出全市補貼0.1元/千瓦時的刺激政策，而下轄秀洲區更是提出再給予1元/瓦投資補貼的第四級補貼政策。秀洲區規劃建設6.1萬千瓦分布式光伏發電應用示范區項目，截止2014年6月，全區已建成2萬千瓦，占全省新增規模的2%，相當于很多省的裝機規模。嘉興市下轄的桐鄉、南湖、海寧等區縣，也都類似的補貼政策。

嘉興市分布式光伏發展的成功經驗是政府發揮了積極引導作用。嘉興市工業園區管委會對工業園區的屋頂進行統籌規劃、統一管理，妥善解決好屋頂業主、光伏發電業主、電力用戶三方的利益關系問題，落實屋頂資源，實施硬措施。

雖然圍繞促進光伏產業集聚區的嘉興模式取得了一定突破，但應該看到，這些成績依賴于地方政府的大力支持，特別是省、市、區三級較大的資金補貼政策，這與嘉興經濟實力較強有關，而這種補貼優惠取消之后的后續成長力如何，也難以評估。

（三）山東濟南、濰坊等市調研情況

山東是經濟能源大省，電力需求量大，憑借較多工業廠房屋頂、用電負荷大的優勢，建設了一批投資回報效益較好的分布式光伏項目，近年來分布式光伏發展較快，2014年上半年并網容量達到25.4萬千瓦。通過光伏開發企業與傳統工業企業合作的形式，拓展了分布式光伏可開發資源。如山東高速集團與英利太陽能公司合作，計劃在山東高速服務區、護坡、互通立交閑置土地、大型工礦企業、蔬菜、養殖大棚、沿海灘涂、池塘等規劃建設100萬千瓦分布式光伏電站。英大新能源公司與山東?；瘓F合作，在濰坊利用堿渣綜合治理土地計劃建設20萬千瓦分布式光伏項目，以5條35千伏電壓線路就近直供濰坊純堿廠、濱海開發區等用電需求。由于這些項目規模較大，母公司具有開發實力和貸款擔保能力，實質是以投資建設電站但享受分布式光伏優惠政策的方式進行開發，繞開了分布式光伏開發的收益分享機制復雜、融資擔保困難等問題。

調研中還發現，2014年國家能源局給山東省下達了100萬千瓦的年度光伏發展計劃，其中20萬千瓦是光伏電站、80萬千瓦是分布式光伏。但實際建設情況是集中式電站較多，分布式項目完不成指標。原因是電站項目電量全部銷售電網，收益可以保障，分布式需協調利益相關方關系復雜，及時回收電費具有不確定性。在2014年國家調整分布式光伏項目范圍之后，這些項目還是寧可將電量全部賣給電網，正是因為電網代為計量和收費的第三方售電模式仍不成熟。

三、當前制約分布式光伏發展的瓶頸問題分析

調研發現，雖然部分地區、部分項目仍存在電網接入難、補貼發放不及時、審批流程不透明等問題，但這些已不是困擾分布式光伏發展的主要障礙。當前制約我國分布式光伏規?；l展的主要瓶頸，是各種不確定性風險的存在導致項目收益預期不穩定，難以形成完善的商業開發模式和投融資體系。這主要是因為：

（一）合同能源管理的商業模式存在較大市場風險

當前，我國分布式光伏發電項目的商業模式局限于兩種：一是自有屋頂，自發自用，余電上網；二是合同能源管理，光伏系統開發商在業主屋頂建設項目，向業主供電，也可以余電上網，協商利益分成關系。由于自有屋頂的企業，并不是專門的發電企業，因而，一般情況下，我國以提供合同能源服務的第三方開發分布式光伏系統模式為主。但由于我國尚沒有建立有效的誠信體系，使得合同能源服務公司面臨著屋頂業務不交電費的違約風險，而一般金融系統沒有精力通過司法手段去降低這類不確定性帶來的風險，因而不愿意對此類項目給予融資。合同能源服務的融資難，在節能服務管理領域普遍存在，昭示了分布式光伏項目的融資模式需要有較大的創新突破。

（二）屋頂業主長期穩定用電的風險難以消除

我國目前的補貼模式，要求擁有屋頂業主必須有較大自用電量比例，這是因為分布式光伏項目的收益包括兩個部分：一是減少的光伏發電抵消的從電網購電的電費支出，通常工商業電價0.8—1元/千瓦時；二是0.42元/千瓦時的補貼。如果自用比例較低，光伏電力只能輸送到網上，那項目將只能獲得當地火電上網價格的收益，這個水平一般在0.3—0.4元/千瓦時，大大低于工商業電價。因而，如果屋頂用戶電量降低，將大大降低項目收益，極端情況下，如果屋頂業務的企業倒閉，完全沒有電力消費，分布式光伏項目將不得不全部上網，項目收益將大大低于預期。

（三）現有電力體制機制限制了分布式項目擴大收益的可能

我國《電力法》規定，一個售電區只能有一個電力供應商。在電力短缺、計劃經濟時代，這對保障電力供應、理順電力建設非常必要。但這個規定大大限制了貼近電力用戶的分布式發電項目建設。雖然國家相關部門專門出臺文件豁免了分布式光伏項目的發電許可權，但這些項目仍只能“自發自用、余量上網”，在自身無法消納全部電力的情況下，無法向相鄰的電力用戶供電。因而，分布式光伏項目的投資人只能尋找同時滿足足夠大的屋頂面積、有足夠大自用電特征的屋頂項目，這大大局限了我國分布式光伏市場的發展空間。

（四）行業信息不透明束縛了投資人的決策空間

分布式光伏項目一般有20年的發電壽命，但目前我國尚未建立分布式光伏項目信息數據庫，光伏產品參差不齊，開發商、運營商的能力也無法評估，項目年發電量等信息沒有充分披露的渠道。對投資者而言，這些都使得他們無法衡量項目的真正品質。由于沒有成熟的資產評估體系，保險公司實質性介入不足，使得整個分布式光伏行業的風險共擔能力大大受限。

正是由于存在上述的諸多風險，金融機構普遍無法將分布式光伏系統當作一個可帶來穩定收益的資產。金融機構認為，難以真實評估分布式光伏系統的現金收益，無法對項目給予有現金流擔保的貸款。因而，不僅商業性銀行沒有介入分布式光伏的項目融資，連國開行這樣的政策性銀行在金融創新上也存在著諸多顧慮?？傊?，從調研了解到的情況看，分布式光伏系統無需燃料的發電效益及其帶來的顯著環境效益，都無法轉變為金融系統認可的抵押能力，整個行業缺乏證券化能力，嚴重缺乏持續不斷、有活力的資金投入。

四、國外發展分布式光伏經驗

國際上分布式光伏發展較好的國家具備三方面有利條件：一是具有競爭性的電力市場，二是對可再生能源發展制定了較大力度的經濟激勵政策，三是投資市場具備完善的信用體系。

電力市場開放競爭，市場參與主體活躍。德國一直是光伏發電領先國家，且80%光伏項目是以居民為開發主體的分布式光伏。普通居民對投資光伏系統具有可行性、積極性，除其房屋以獨棟建筑為主、具有屋頂資源外，更重要的是其開放競爭的電力市場。只要符合安全、環保、土地使用、并網標準等要求，投資者參與可再生能源電源開發的申請手續便捷，市場進入門檻較低。通過上下網安裝兩個電表，分布式光伏開發者既可以“自發自用，余電上網”，也可以全部出售，甚至可以集連成片、以股份形式共同開發并分享發電收益。美國加州等實行“凈電表”政策，電量也可以自由買賣，競爭性電力市場是重要的前提。

可再生能源發電支持力度大，保障了分布式光伏發電的市場競爭力。德國、日本等國光伏發電系統建設成本都顯著高于我國，基本是我國的兩倍以上，但分布式光伏發電收益穩定、盈利空間遠高于我國，德國前兩年甚至出現了分布式光伏發展超過預期，政府主動控制發展規模的情況，主要得益于這些國家較大力度且持續穩定的政策支持。政策支持力度包括兩方面：一方面是對可再生能源發電本身的支持，如德國、日本實施固定電價政策，美國實施配額制和“凈電表”政策等；另一方面，更重要的是通過稅收手段等增加化石能源利用成本，內部化其環境外部性成本，高電價使分布式光伏獲得了公平競爭環境，具有市場競爭力。德國2014年居民電價約為26歐分/千瓦時（2.2元/千瓦時）左右，電價中各類稅收約占一半，主要是資源稅和環境稅種。在較高穩定的收益率面前，分布式光伏成為養老金、保險等爭相追求穩定回報的投資熱點領域。

投融資市場信用體系完備，為創新融資模式提供了基礎。美國、德國對分布式光伏系統投資者都建立了完善的信用系統，包括對組件采購、系統維護、電量生產等數據都進行實時統計，信息透明、及時公布，對投資者權益進行了保護，且便于對資產評定和估值，有利于光伏資產證券化。美國Solarcity公司就創新建立了這樣一個融資平臺，利用美國投資新能源可抵扣稅的鼓勵政策，通過統一租賃屋頂資源，負責項目選址、開發、運營，與屋頂業主獲取、分享電費和抵稅收益。由于資產盈利性好，公司上市并獲取了良好信譽，將光伏資產證券化并向投資公司、社會資本等融資，并與特斯拉電動汽車、谷歌等公司等合作開拓新的市場，形成了良性循環。

五、促進我國分布式光伏發展的思考

分布式光伏是“第三次工業革命”所描述的能源網與互聯網相結合的核心技術，發展分布式光伏是實現新一輪能源革命的重要特征，是全球大勢所趨。就我國當前而言，分布式光伏項目投資金額小，是最易吸引社會資本的領域。但實際情況是，一方面大量的社會資金找不到合適的投資領域，只能投向房地產等過剩產能領域；另一方面是類似分布式光伏等新興行業缺乏足夠的資金支持，步履維艱。

雖然我國的體制機制與國外的情況有很大差異，但國外在創建有利于新能源發展的制度環境方面值得我們借鑒。為此，提出如下建議：

（一）切實落實已有政策，清除各種風險

一是地方政府統一規劃、加強協調，對新建廠房、公共建筑、高速和加油站閑置空間等提出建設分布式光伏的要求，預留場地、規范標準，保障分布式光伏資源來源。

二是加強監管，加大對地方政府和地方電網公司的監管力度，強化監督機制，對分布式光伏政策落實情況進行定期監督、檢查、報告，對相關政策機制進行不斷完善，及時調整不足之處，清除政策落實執行中存在的障礙。

三是完善管理程序，進一步規范項目備案、并網、補貼發放流程，保障項目收益持續穩定，盡可能消除不必要的政策實施層面風險。

（二）開展電力運營模式創新

必須改變電網公司的盈利模式，將其“購售電”價差盈利的模式，改為政府考核運營管理效率、核定盈利水平的模式。只有這樣，電網企業才會真正開放分布式光伏項目在配電端的發展，光伏發電沖抵其售電量不會影響其收益，從而使分布式光伏能夠向第三方售電，拓寬了對適宜屋頂的選擇范圍，從而大大降低自用電比例不足帶來的收益降低風險，并最終形成“第三次工業”所描述的千家萬戶發展分布式清潔能源的局面。

（三）創新投融資政策機制

在國家金融創新要求的鼓勵下，深圳前海分布式光伏示范區也開展過“眾籌”模式的金融創新，但這個“股權眾籌”的模式沒有消除投資風險，增加了協調多達上百人利益的新風險。從國外情況看，個人用戶總投資額不大、不存在第三方風險，是最易鼓勵發展的領域。因而，建議應加大對江浙粵等經濟發達地區、有自住房屋居民或農戶的小額金融支持力度。

未來，必須要推動分布式光伏資產可證券化，其核心是建立透明的信息披露體系，對組件商情況、組件產品質量、開發商資質、項目發電量、地方政策變動等信息公開化、透明化，在此基礎上建立完善項目風險評估機制，并吸引保險機構的介入，建立風險共擔機制，從而為電站產權交易等新型分布式光伏項目融資機制的建立創造條件。

（作者單位：國家發展改革委能源所）