治理霧霾如果是目標，那么有效手段有哪些？

霧霾從2013年初連續的大面積發生，以及密集的國內外報道，已經被大眾所熟知。民眾的訴求，“向污染宣戰”的表態，已經使得霧霾的治理，而且是盡快地治理成為一個巨大的政治性目標，社會各界的壓力巨大。解決霧霾鎖城的問題，用“眾望所歸”形容并不為過。

那么，霧霾治理有哪些有效的手段呢？科學的成分解析證明造成“霧霾”的原因如此之多，僅就能源相關部門而言，油品質量、燃煤污染等都是顯著的因素。并且，沒有任何一種污染物起決定性作用，但是卻都是重要的“禍端”。紀錄片的第二部分也基本展示了這一點。

既然來源是多樣的，那么治理起來自然針對的污染物不同，手段也就不盡相同，并且對于同一個子目標，也會存在不同的手段，比如要減少燃煤污染，停止燒煤、提高排放標準甚至于回收大氣污染物都是手段。這也是現實中，不同行業、部門的人從不同角度給出“藥方”的基本原因。

那么，問題的關鍵是：從哪個角度，哪個技術入手是最合適的，或者實現一個如何的宏觀要素環境，協調一致的政策，驅動減排的實現？否則，如果缺乏這樣的討論，那么直接把所有能源設施都關了就肯定解決問題了。但是所有的人都會同意，這種建議是荒謬的。也就是說，并不是有效的手段，就是應該（以及能夠采取）的手段，我們需要一個，甚至若干的評判標準，去決定治理霧霾目標下手段的采用與否與優先次序。否則，將任何的手段簡單地視為目標本身，都意味著失去用其他更好、代價更小的手段實現目標的可能性。

合理的手段需要價值標準

要實現既定的霧霾減少目標，在存在多種選擇的情況下，成本最小的減排方案顯然應是政策與行動最優先的著力點，然后是成本次小的，逐級擴大。這就是經濟學一般理論上講的成本有效性，這是能夠保證推行一項政策的收益大于支出，也就是具有效率（efficient）的必要條件。有了這樣一個價值標準，我們就能夠把一個應該怎么做的價值判斷問題，退回到實證判斷的領域，也就是研究不同的途徑與技術的成本排序如何。

這是一個實證問題，具有客觀性，可以結合技術經濟特點進行分析與比較。就目前的討論而言，煤炭的散燒取暖被普遍認為是減排成本最低，因為其排放強度可能是大型電廠的上百倍到幾千倍。這一點基本是共識。

但是，其他一些不同減排措施的比較，結論就不是那么顯然的。其主要原因，在我國，價格信號的傳導還很不順暢，不同部門，不同地區面臨著太多“特定”的價格體系。比如東部地區要實現減排，到底是本地進一步提高排放集約度，還是通過將污染轉移到西部，輸電實現減排更合適的問題。本地進一步提高集約度，意味著成本的上升，并且由于既有標準（比如電廠）已經很高，其進一步提升的難度很大，但是輸電同樣面臨著西部增加排放損失、長距離輸送高損耗帶來的成本增加等問題。這就需要細致的實證分析。

這其中，可能要特別避免一個邏輯上的誤區。那就是，造成污染大的部門，并不必然應該是減排最多的部門。前者受部門的活動水平、污染現狀等因素驅動，而后者受技術水平、操作監測難易程度等因素影響，這二者并不存在一致性特點。典型的就是交通部門，是一個典型的活動分散、減排潛力不大（當然，嚴重超標排放、造假的行為不在此列）的部門。

合理的就是采用的充分理由嗎？

這個問句的答案從文明社會的標準顯然是否定的。也就是通常所說的，即使目的正當，也并不意味著可以不擇手段，程序正義往往比結果正義更重要。霧霾治理的手段，合理的基礎之上，必須合法。

仍舊以燃煤散燒為例。一般而言，煤炭的散燒涉及邊遠地區與最困難群體的基本生活需求，民生目標如果也是一個考慮因素，并且短期內缺乏其他實現這一目標的支持政策，那么在這個領域減排的理由就不充分。因為一方面，居民散燒并沒有違法，這是居民改善生活條件的權利與自由；另一方面，如果沒有補充政策或者補貼政策，這部分居民的福利會嚴重受損，這無論是從社會效率還是公平正義方面都是不能接受的。

另外的一個例子就是目前擬定實施的《煤電節能減排升級與改造行動計劃》，將通過增加發電利用小時數、資金獎勵、價格等手段對已改造機組進行獎勵。增加發電利用小時數的做法就頗令人費解。如果節能減排是法律要求，為什么需要激勵，而不改造的是否涉及違法違規？如果節能減排僅是自愿行動，并不是強制性要求，那么獎勵發電小時數的行為是否構成了對未改造機組的不正當競爭？因為發電小時數是電廠的核心利益，“大鍋飯”的平均發電小時數盡管不合理，但是起碼是公平的安排，為什么一些自愿的行為就能改變這種制度安排？在這些方面，需要一些法律程序與正當性的嚴格考量。

對紀錄片基于以上三個視角上的評價

這部紀錄片以其縝密的邏輯、規范的引用與引證、精良的制作，給筆者以深刻的印象。有理由相信，它將在我國公民環保文化、公民責任與意識培養方面發揮巨大的作用。如果雞蛋里面挑骨頭的話，那么從以上的三個視角，筆者有以下的看法：

從有效性的角度來講，本片基本抓住了煤炭與油品二大污染源，并且窮盡了這種排放巨大的基本原因--消費總量大、排放標準不高或者太低、排放不符合標準以及造假。我想，這得益于作者長期的工作經歷與積累，很有說服力。

從合理性的角度，本片羅列了幾個可以做的措施，特別是涉及居民生活環境的方面，但未對這些造成污染的原因及其對應的合理減排措施確定一個顯性的價值標準。應該講，有些措施自然是正確的，符合常識。但是有些措施，看起來簡單，但是實施起來可能異常復雜或者沒有經濟可行性。前一個比如居民的取暖改造，后一個比如對煤炭的清洗以降低其灰分含量等。

大量的研究比較一致的證明，在目前存量污染已經非常嚴重的情況下，直接走向綠色（go for green directly)，而不是加強末端治理(end-of-pipeline)，應該是成本更低，收益更好的選擇，特別是考慮到全球污染物--二氧化碳。

從合法性的角度，我覺得這可能是這部片子最大的欠缺。霧霾的成分解析是個科學問題，但是霧霾問題的法律責任解析則是個法學問題。河北的鋼廠排放大，我們顯然不能想當然認為這部分產業的“罪惡”就大，這部分行業就需要往“狠”里搞，而是要基于法律追溯的原則，追問是否違法、如果違法了為什么違法、為什么會有知法犯法、違法不究。如果沒有違法、或者事實并未存在有效的約束，那么從法律意義上的責任就不應該，起碼不全部在鋼廠本身。

作者并沒有在這方面深挖，而轉而求助于國外經驗，講述國外對“犯事者”的嚴厲措施。這一點，可能給人造成錯覺，覺得“發達國家為了治理霧霾，無所不用其極，多么嚴厲”的印象，這很容易給更多的“定位”治國，而不是依法治國造成借口。這可能與本片的專家構成中，缺少環境經濟與法學經濟專家有關。

同時，從這三個視角，筆者對于我國的霧霾治理措施的希望，自然是合法、合理并且有效。這三個標準如果只能做到有效，那我會悲觀的認為，霧霾的治理將沒有希望，即使短期內治理有成績，霧霾之外的嚴重問題（比如經濟、就業、法治）與長期問題也會凸顯。如果還能做到合理，那么一些局部領域可能需要出臺一些細微的補充政策與措施，尚可以希冀。如果更進一步，在公開透明討論的基礎上，合法的出臺實施各種治理措施，明確社會各個主體的法律責任，這是徹底高效治理霧霾的希望所在。

三個角度合一，總結起來，關鍵的可能不在于是否治理了霧霾，而是以什么樣的方式治理霧霾。從這個意義上，治理霧霾可能也不能稱其為目標，只是實現經濟可持續發展的手段而已。讓我們拭目以待吧。