近年來，在能源綠色轉(zhuǎn)型理念指引下，很多國(guó)家將海上風(fēng)電作為加快推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型的重要路徑。本文借鑒歐洲典型國(guó)家海上風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)經(jīng)驗(yàn)，立足我國(guó)海上風(fēng)電發(fā)展的實(shí)際情況和發(fā)展階段，探索解決我國(guó)海上風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)的路徑，助力海上風(fēng)電高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)能源領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。

一、海上風(fēng)電裝機(jī)容量快速攀升，成本不斷下降

1991年丹麥建成投產(chǎn)的Vineby海上風(fēng)電項(xiàng)目，是全球首個(gè)真正意義上的海上風(fēng)電場(chǎng)。與陸上風(fēng)電相比，海上風(fēng)電具有海上風(fēng)能資源儲(chǔ)備豐富，風(fēng)能質(zhì)量高；海上風(fēng)電利用效率高，同時(shí)不占用土地資源、對(duì)生產(chǎn)生活負(fù)面影響小；靠近負(fù)荷中心，送電距離短等優(yōu)勢(shì)，發(fā)展?jié)摿薮蟆Ｔ谌颉半p碳”目標(biāo)的提出和能源轉(zhuǎn)型的推動(dòng)下，風(fēng)電技術(shù)不斷突破，海上風(fēng)電裝機(jī)容量快速攀升，成本不斷下降。

（一）裝機(jī)容量不斷攀升，我國(guó)新增裝機(jī)容量位居世界第一

截至2021年底，全球海上風(fēng)電累計(jì)裝機(jī)容量為57.2吉瓦，同比增長(zhǎng)近60%，占全球總裝機(jī)的比重為22.5%，其中中國(guó)占48%，英國(guó)占22%，德國(guó)占13%。從新增裝機(jī)容量看，2021年呈爆發(fā)式增長(zhǎng)，新增裝機(jī)容量21.1吉瓦，其中中國(guó)占80%，英國(guó)占11%，越南占4%。（見圖1）

圖1  近20年以來全球海上風(fēng)電裝機(jī)容量變化情況

2022-2026年，全球海上風(fēng)電預(yù)計(jì)仍保持較快增長(zhǎng)趨勢(shì)，復(fù)合年均增長(zhǎng)率（CAGR）為8.3%，累計(jì)新增裝機(jī)將超過90吉瓦，將主要分布在歐洲、北美和東亞。其中中國(guó)、英國(guó)、美國(guó)將是全球海上風(fēng)電新增裝機(jī)的主要國(guó)家，預(yù)計(jì)分別為39吉瓦、11.6吉瓦和11.5吉瓦。2022年，中國(guó)海上風(fēng)電“搶裝潮”后，新增裝機(jī)預(yù)計(jì)大幅減少，全球海上風(fēng)電新增裝機(jī)預(yù)計(jì)回落至8.7吉瓦；2026年預(yù)計(jì)為31.4吉瓦。

（二）海上風(fēng)電成本持續(xù)下降，歐洲已步入平價(jià)上網(wǎng)時(shí)代

隨著規(guī)模不斷擴(kuò)大，海上風(fēng)電成本持續(xù)下降。2014年全球海上風(fēng)電平準(zhǔn)化度電成本（LCOE）為1.56元，2017年為0.79元，2021年下半年降至0.57元。LCOE最低的國(guó)家包括荷蘭、丹麥、英國(guó)和中國(guó)，分別為0.46、0.49、0.50、0.52元[1]。

未來，海上風(fēng)電機(jī)組投資成本將進(jìn)一步下降。2021年全球海上風(fēng)電資本支出基準(zhǔn)為每兆瓦1678.75萬元，預(yù)計(jì)2028年將降至每兆瓦1625.03萬元。預(yù)計(jì)到2030年，全球海上風(fēng)電LCOE將大幅下降。中國(guó)LCOE將降至0.34元，較2021年下降33.7%；德國(guó)LCOE將降至0.38元，較2021年下降18.6%；美國(guó)LCOE將降至0.46元，較2021年下降48.5%。

目前，歐洲已步入平價(jià)時(shí)代，平均每度電低于0.5元，英國(guó)海上風(fēng)電的招標(biāo)電價(jià)已經(jīng)下降至每度電0.35元，德國(guó)也實(shí)現(xiàn)了零補(bǔ)貼，目前計(jì)劃在2023-2025年投運(yùn)的歐洲項(xiàng)目多數(shù)電價(jià)在每度電0.4元以下[2]。

二、采取價(jià)格政策支持海上風(fēng)電平穩(wěn)有序發(fā)展，是歐洲國(guó)家的通行做法

歐洲海上風(fēng)電起步較早，發(fā)展較為成熟。從歐洲典型國(guó)家海上風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)的歷程看，海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期階段都采取了固定電價(jià)扶持政策，這是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)有序發(fā)展的重要保障。

（一）英國(guó)執(zhí)行差價(jià)合約固定電價(jià)政策，穩(wěn)定海上風(fēng)電收益

1. 海上風(fēng)電整體情況。英國(guó)是海上風(fēng)電發(fā)展領(lǐng)軍國(guó)家，累計(jì)裝機(jī)位居世界第一，新增裝機(jī)2015年位居世界第二，之前幾年均為世界第一。為滿足《2009歐盟可再生能源法令》要求，英國(guó)政府提出2030年可再生能源占比達(dá)到30%的計(jì)劃。英國(guó)海上風(fēng)能資源較好。根據(jù)近年來海上風(fēng)電發(fā)電數(shù)據(jù)，英國(guó)海上風(fēng)電年等效利用小時(shí)數(shù)為3000-3500，其海上風(fēng)電投資一直在國(guó)際上處于較高水平。

2. 海上風(fēng)電配套送出情況。英國(guó)海上風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目接入系統(tǒng)輸電設(shè)施（OFTO）包括海上升壓平臺(tái)至陸上并網(wǎng)點(diǎn)之間的全部設(shè)施，有海上升壓平臺(tái)、海上送出電纜、陸上送出電纜、陸上升壓站。OFTO分風(fēng)場(chǎng)開發(fā)商建設(shè)后轉(zhuǎn)讓第三方運(yùn)營(yíng)商和運(yùn)行商建設(shè)并運(yùn)營(yíng)兩種開發(fā)模式。不論OFTO選擇任一種開發(fā)模式，其運(yùn)營(yíng)都將交付于有資質(zhì)的OFTO運(yùn)行公司進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，以便滿足發(fā)輸電分離的監(jiān)管要求。（見圖2）

圖2 英國(guó)某海上風(fēng)電場(chǎng)接入系統(tǒng)示意圖

3. 海上風(fēng)電價(jià)格機(jī)制。英國(guó)風(fēng)電政策主要由可再生能源義務(wù)（RO）和差價(jià)合約固定電價(jià)（CfD）構(gòu)成。2017年前包括風(fēng)電在內(nèi)的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目可在RO和CfD之間任選其一。RO規(guī)定電力公司供電結(jié)構(gòu)中必須有一定量的可再生能源電力。RO政策適用周期為20年，未來英國(guó)消費(fèi)者的電費(fèi)單中，將不再包括有RO項(xiàng)目的電費(fèi)支出。CfD規(guī)定國(guó)有結(jié)算公司與發(fā)電企業(yè)簽訂長(zhǎng)期合同確定合同價(jià)格，在交易過程中如果市場(chǎng)平均電價(jià)低于合同價(jià)，則向發(fā)電企業(yè)予以補(bǔ)貼至合同價(jià)；反之則發(fā)電企業(yè)返還高出的部分。

（二）德國(guó)實(shí)施差別化初始電價(jià)執(zhí)行期政策，確保海上風(fēng)電合理收益

1. 海上風(fēng)電整體情況。德國(guó)在北海和波羅的海投入運(yùn)營(yíng)的400兆瓦海上風(fēng)電，投資成本占比約四分之三，運(yùn)行成本占比約四分之一。德國(guó)對(duì)海上風(fēng)電的目標(biāo)是到2025年總裝機(jī)容量達(dá)到11吉瓦，到2030年達(dá)到15吉瓦。

2. 海上風(fēng)電配套送出情況。德國(guó)采用現(xiàn)有陸上電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)海上輸電線路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)模式。德國(guó)政府對(duì)海上風(fēng)電外送設(shè)施統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃，每個(gè)風(fēng)電場(chǎng)集群都由政府委托TenneT公司（輸電公司）配套建設(shè)高壓換流平臺(tái)以提供并網(wǎng)服務(wù)，并且從海上到岸上的送出海纜及陸上輸電系統(tǒng)也都由TenneT公司負(fù)責(zé)，對(duì)海上電網(wǎng)的功能、技術(shù)、容量、工期、運(yùn)營(yíng)年限等提出具體要求，分界點(diǎn)為場(chǎng)內(nèi)升壓站155KV GIS出口。風(fēng)電場(chǎng)開發(fā)商只需要安裝建設(shè)風(fēng)機(jī)、基礎(chǔ)、場(chǎng)內(nèi)海纜及場(chǎng)內(nèi)海上升壓平臺(tái)等設(shè)施，而無須投資建設(shè)外送電力設(shè)施。（見圖3）

圖3  德國(guó)某海上風(fēng)電場(chǎng)接入系統(tǒng)示意圖

3. 海上風(fēng)電價(jià)格機(jī)制。德國(guó)依據(jù)可再生能源法（EEG）實(shí)行風(fēng)電固定電價(jià)政策。根據(jù)最新EEG法案，2018年前建成投產(chǎn)的海上風(fēng)電項(xiàng)目，初始電價(jià)為每度電1.33元，執(zhí)行期為8年，第9-12年的初始電價(jià)為每度電1.05元，其后執(zhí)行基本電價(jià)為每度電0.24元。2018年及以后建成投產(chǎn)的海上風(fēng)電項(xiàng)目，初始電價(jià)為每度電1.05元，執(zhí)行期為12年，其后執(zhí)行基本電價(jià)為每度電0.24元。2018年后對(duì)于新建項(xiàng)目，依據(jù)投運(yùn)時(shí)間，初始電價(jià)和基礎(chǔ)電價(jià)逐年降低7%。此外，對(duì)于不同的離岸距離和水深，采用了延長(zhǎng)初始電價(jià)執(zhí)行期的方式，對(duì)于海岸線超過12海里的，每滿1海里每度電1.05元的初始電價(jià)延長(zhǎng)半個(gè)月；對(duì)于水深超過20米的每滿1米水深，每度電1.05元的初始電價(jià)延長(zhǎng)1.7個(gè)月。[3]

三、中央財(cái)政補(bǔ)貼取消后，我國(guó)海上風(fēng)電新項(xiàng)目平價(jià)上網(wǎng)難

中央財(cái)政補(bǔ)貼政策推動(dòng)了我國(guó)海上風(fēng)電高速發(fā)展，為我國(guó)海上風(fēng)電彎道超車，打造全球海上風(fēng)電制高點(diǎn)發(fā)揮了重要作用。中央財(cái)政補(bǔ)貼取消后，我國(guó)海上風(fēng)電成本高難以平價(jià)上網(wǎng)，在地方政府相關(guān)政策不明確的情況下，海上風(fēng)電發(fā)展前景不明。

（一）中央財(cái)政補(bǔ)貼政策推動(dòng)我國(guó)海上風(fēng)電高速發(fā)展

我國(guó)海上風(fēng)電行業(yè)起步較晚。隨著引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)，疊加政府政策引導(dǎo)扶持，裝機(jī)規(guī)模持續(xù)快速增長(zhǎng)，逐步縮小了與歐洲成熟市場(chǎng)的差距。截至2020年底，全國(guó)海上風(fēng)電累計(jì)裝機(jī)達(dá)到9吉瓦，占風(fēng)電裝機(jī)的3.2%，主要分布在江蘇、福建、廣東和浙江等沿海省份；2020年新增裝機(jī)3.06吉瓦, 占全國(guó)海上風(fēng)電累計(jì)裝機(jī)的34%；2021年新增裝機(jī)量達(dá)16.9吉瓦，是2020年全球海上風(fēng)電新增裝機(jī)量的三倍。這種爆炸性增長(zhǎng)主要是由于中央財(cái)政補(bǔ)貼最后期限推動(dòng)海上風(fēng)電項(xiàng)目加快投資形成。

（二）新政策出臺(tái)后海上風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)難，發(fā)展前景未明

根據(jù)《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》， 2022年后新增海上風(fēng)電不再納入中央財(cái)政補(bǔ)貼范圍，由地方按照實(shí)際情況予以支持。《關(guān)于2021年新能源上網(wǎng)電價(jià)政策有關(guān)事項(xiàng)的通知》規(guī)定，對(duì)海上風(fēng)電新建項(xiàng)目實(shí)施平價(jià)上網(wǎng)政策，上網(wǎng)電價(jià)自2021年起由當(dāng)?shù)厥〖?jí)價(jià)格主管部門制定。目前我國(guó)海上風(fēng)電成本高，難以實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)。主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面：

1. 建設(shè)成本不斷增加

我國(guó)海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈整體還處于發(fā)展的初級(jí)階段，設(shè)備制造企業(yè)多而不強(qiáng)，大容量機(jī)組技術(shù)及運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)不足，海上風(fēng)機(jī)部分關(guān)鍵零部件仍需進(jìn)口，國(guó)產(chǎn)化率較低。且隨著海上風(fēng)電開發(fā)朝深遠(yuǎn)海邁進(jìn)，對(duì)海上風(fēng)電技術(shù)要求增大，且海上升壓站建設(shè)點(diǎn)離岸距離更遠(yuǎn)，相應(yīng)送出線路的成本，如海底電纜等材料成本、施工船運(yùn)輸成本都將不斷增加。

2. 項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)多周期長(zhǎng)導(dǎo)致機(jī)會(huì)成本高

海上風(fēng)電項(xiàng)目核準(zhǔn)前需取得海洋、海事等部門對(duì)海洋環(huán)評(píng)、海域使用論證、通航安全評(píng)估等多項(xiàng)批復(fù)，有的還需取得規(guī)劃、國(guó)土部門的規(guī)劃選址意見、土地預(yù)審意見等。海上風(fēng)電項(xiàng)目核準(zhǔn)涉及部門多、審批流程長(zhǎng)、手續(xù)繁瑣復(fù)雜、協(xié)調(diào)起來困難，導(dǎo)致機(jī)會(huì)成本升高。

3. 地方財(cái)政補(bǔ)貼政策不明確導(dǎo)致融資成本高

中央財(cái)政補(bǔ)貼取消后，目前僅有廣東、浙江等少數(shù)省份已出臺(tái)或有意出臺(tái)地方補(bǔ)貼政策，其他沿海省市態(tài)度尚不明朗。如果地方不接力補(bǔ)貼，新增項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收益難以保障，甚至?xí)霈F(xiàn)虧損，社會(huì)投資意愿受到抑制，企業(yè)融資受影響，在一定程度上會(huì)抬高項(xiàng)目融資成本。

四、海上風(fēng)電上網(wǎng)價(jià)格不能“一平了之”，需要統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合施策

我國(guó)取消中央財(cái)政補(bǔ)貼政策后，海上風(fēng)電面臨的突出問題就是成本過高，短期內(nèi)無法通過自身努力降低成本實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)。從歐洲海上風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)歷程可以看出，無論英國(guó)還是德國(guó)都采取了一些扶持性政策，確保企業(yè)能夠獲取穩(wěn)定收益。《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》提出，有序推進(jìn)海上風(fēng)電基地建設(shè)，鼓勵(lì)地方政府出臺(tái)支持政策，積極推動(dòng)近海海上風(fēng)電規(guī)模化發(fā)展，積極推進(jìn)深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電降本增效，開展深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電平價(jià)示范。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，從近期看可以分地區(qū)研究制定海上風(fēng)電補(bǔ)貼政策、統(tǒng)籌規(guī)劃疏導(dǎo)海上風(fēng)電送出成本，從長(zhǎng)期看要聚焦“卡脖子”技術(shù)，加強(qiáng)創(chuàng)新、降低成本。為促進(jìn)政策的平穩(wěn)實(shí)施，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)從健康有序發(fā)展到高質(zhì)量發(fā)展，提出以下建議：

（一）綜合施策，構(gòu)建海上風(fēng)電政策儲(chǔ)備工具箱

從全球能源發(fā)展趨勢(shì)看，很多國(guó)家已將海上風(fēng)電作為未來能源發(fā)展的重要戰(zhàn)略。在我國(guó)綠色能源轉(zhuǎn)型中，海上風(fēng)電將發(fā)揮越來越重要的角色。未來我國(guó)也將成為全球海上風(fēng)電的引領(lǐng)者。針對(duì)目前新增項(xiàng)目成本高難以平價(jià)上網(wǎng)的問題，建議加強(qiáng)對(duì)海上風(fēng)電的頂層設(shè)計(jì)，綜合施策，穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)發(fā)展。加強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼、貸款優(yōu)惠、稅收減免及創(chuàng)新扶持、研發(fā)激勵(lì)、參與綠色電力證書交易、參與碳排放交易等方面加強(qiáng)研究，構(gòu)建政策工具箱。根據(jù)我國(guó)海上風(fēng)電發(fā)展情況和階段特征，及時(shí)公布出臺(tái)相關(guān)政策組合，助力企業(yè)平價(jià)上網(wǎng)。

（二）因地制宜，分地區(qū)研究制定海上風(fēng)電補(bǔ)貼政策

海域自然條件是影響海上風(fēng)電成本的重要因素，我國(guó)海上風(fēng)力資源分布與歐洲國(guó)家相比，情況更加復(fù)雜，不同省份面臨的風(fēng)力資源豐富程度不同，而且海底的開發(fā)環(huán)境也存在較大差異。這些自然條件差異一方面影響到海上風(fēng)電的建造安裝成本，另一方面對(duì)日常運(yùn)維成本也會(huì)產(chǎn)生影響。另外，近遠(yuǎn)海自然條件、新舊（柔直、常規(guī)）技術(shù)等差異，也會(huì)影響海上風(fēng)電成本，也需要對(duì)這些成本疏導(dǎo)的需求和方式方法進(jìn)一步研究。此外，不同地區(qū)的上網(wǎng)電價(jià)水平、財(cái)政收入高低、電力消納能力等各有特點(diǎn)，也會(huì)對(duì)補(bǔ)貼水平和方式等產(chǎn)生影響。

因此，各地政府在出臺(tái)相關(guān)補(bǔ)貼政策時(shí)，應(yīng)因地制宜、精準(zhǔn)施策，充分考慮本地海上風(fēng)電成本及變化趨勢(shì)，結(jié)合當(dāng)?shù)仉娏肯{、財(cái)政等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況。目前已有少數(shù)省份嘗試性出臺(tái)省級(jí)補(bǔ)貼政策，建議在此基礎(chǔ)上開展省際間調(diào)查研究分析，根據(jù)不同地區(qū)的綜合情況，提出地方性補(bǔ)貼等相關(guān)政策建議，加快出臺(tái)對(duì)補(bǔ)貼范圍、補(bǔ)貼規(guī)模、補(bǔ)貼期限等方面的指導(dǎo)意見，推動(dòng)海上風(fēng)電向平價(jià)平穩(wěn)過渡。

（三）統(tǒng)籌規(guī)劃，合理疏導(dǎo)海上風(fēng)電配套送出工程成本

為盡快實(shí)現(xiàn)并網(wǎng)，目前我國(guó)海上風(fēng)電配套送出工程均由發(fā)電企業(yè)投資建設(shè)。隨著風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)逐漸走向深遠(yuǎn)海，對(duì)送出線路的技術(shù)要求將不斷提高，相應(yīng)配套送出工程的成本將不斷增加。從政策上看，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)改委國(guó)家能源局關(guān)于促進(jìn)新時(shí)代新能源高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施方案的通知》指出，“接網(wǎng)及送出工程原則上由電網(wǎng)企業(yè)投資建設(shè)”。從國(guó)外海上風(fēng)電和國(guó)內(nèi)其他發(fā)電企業(yè)發(fā)展實(shí)踐看，配套送出工程多是先期由發(fā)電企業(yè)建設(shè)再售賣或租賃給電網(wǎng)企業(yè)，或者直接由電網(wǎng)企業(yè)投資建設(shè)，最終納入輸配電成本。

在取消中央財(cái)政補(bǔ)貼、實(shí)施平價(jià)上網(wǎng)后，配套送出工程成本難以通過上網(wǎng)電價(jià)疏導(dǎo)。另外，水電、核電等配套送出工程均由電網(wǎng)公司統(tǒng)一建設(shè)，這就導(dǎo)致海上風(fēng)電無法與其他不含外送線路的能源公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。因此，建議采取與國(guó)外海上風(fēng)電和國(guó)內(nèi)其他類型發(fā)電類似的處理方式，即已建成的配套送出工程由電網(wǎng)企業(yè)收購(gòu)或租賃的方式承擔(dān)建設(shè)成本，考慮到這部分資產(chǎn)存量大，短期內(nèi)建議以租賃方式為主；對(duì)新開發(fā)的項(xiàng)目，建議由電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)一出資建設(shè)。運(yùn)維可由電網(wǎng)公司或電網(wǎng)公司委托海上風(fēng)電企業(yè)負(fù)責(zé)。相應(yīng)外送線路的投資與運(yùn)營(yíng)成本均通過納入輸配電價(jià)疏導(dǎo)。

（四）加強(qiáng)創(chuàng)新，聚焦解決“卡脖子”核心技術(shù)

關(guān)鍵風(fēng)電機(jī)組是海上風(fēng)電最為核心的設(shè)備，其性能和可靠性在很大程度上決定了風(fēng)電場(chǎng)的投資收益。通過加強(qiáng)風(fēng)電機(jī)組關(guān)鍵技術(shù)、核心部件的自主創(chuàng)新能力，聚焦海上風(fēng)電“卡脖子”問題，加快實(shí)施海上風(fēng)電設(shè)備國(guó)產(chǎn)化路線，提高風(fēng)電機(jī)組運(yùn)行穩(wěn)定性，降低風(fēng)電機(jī)組制造和運(yùn)維成本。建議利用國(guó)家可再生能源基金等支持海上風(fēng)電研發(fā)，鼓勵(lì)擁有完全自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的國(guó)產(chǎn)整機(jī)和零部件開發(fā)并給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼，減少企業(yè)自主研發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，降低其開發(fā)成本。海上風(fēng)電屬于國(guó)家支持的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，應(yīng)按照“重大技術(shù)裝備研制和重大產(chǎn)業(yè)技術(shù)開發(fā)規(guī)劃”的總體要求，給予海上風(fēng)能企業(yè)一定的稅收和信貸優(yōu)惠，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)力。