能源互聯網的發展運營從根本上依賴能源市場交易機制與價格形成機制的創新，沒有合理的市場機制和創新的商業模式，能源互聯網難以真正實現。因此，要著力推動能源體制革命，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，全面深化能源領域改革，為發展能源互聯網提供必要條件和制度保障，驅動形成能源新業態。

為促進能源互聯網快速、健康發展，必須盡快健全和完善一系列政策保障措施。

（一）建立統一開放競爭有序的現代能源市場體系

一是分離自然壟斷業務和競爭性業務。完善市場準入，鼓勵各類投資主體有序進入能源產業的各個領域。

二是建立健全能源市場基本交易制度。分步建立全國統一市場與多個區域市場相互銜接，規則統一、功能互補、多層級協同的現代能源市場體系。

三是建立調度和交易相對獨立的天然氣、電力系統等交易體系。重點推進上海、重慶、新疆等能源交易中心建設，形成公平規范的現貨期貨市場交易平臺。在交易規則、交易程序和交易范圍上逐步與國際接軌，逐步形成全國統一的能源交易市場，形成由不同區域價格構成的全國能源價格體系和能源市場流通格局，構建全國性和區域性為主與省級和其他分銷市場相結合的能源交易和調度體系。

四是對石油、天然氣、煤炭等資源礦業權完全采用招投標。通過市場競爭有償取得，實施輸電網與配電網業務和資產的有效分離，推進石油和天然氣管網產權獨立以及管道運輸服務和銷售業務的完全分離，全面強制推行管網等基礎設施第三方公平準入。

五是加快培育能源互聯網、泛能網和綜合能源服務市場。構建集中式能源、分布式能源以及儲能設備、負載設備無差別對等互聯的能源系統。

（二）建立健全反映真實成本的能源市場價格形成機制

一是放開競爭性環節市場價格。實施“管住中間，放開兩端”的電力價格機制，建立完善獨立、基于績效的激勵性輸電和配電價格體系。放開成品油以及天然氣價格，除配氣管網外，其他油氣管道等基礎設施收費逐步實現市場化，形成由市場決定的能源價格機制。

二是建立綠色電力價格形成機制。加快電力價格市場化改革，加快推進電力輸配分離試點，減少不同電力用戶之間的交叉補貼，完善終端售電價格結構。完善電力峰谷電價、調峰電價、階梯電價等價格形成機制。將可再生能源和天然氣發電的正外部性收益內部化，推行綠色電力證書制度、招標電價制度、可再生能源發電的固定電價和溢價的電價體系。

三是加快完善石油天然氣價格形成機制。完善成品油價格形成機制，加強與國際油價接軌力度，全面放開中下游和進口環節的準入限制與價格管制，建立石油期貨交易中心，積極融入全球石油期貨定價體系。加快改革成品油消費稅，將成品油消費稅由中央稅改為中央與地方共享稅；推進成品油消費稅從生產環節征稅向消費終端轉移。建立促進大幅提升天然氣比重的合理價格機制，完善天然氣管道運輸價格管理辦法，制定調峰價格管理辦法。

（三）建設能更好發揮政府作用的能源管理和監管體制

一是設立高級別的能源管理機構，對行業發展實施宏觀管理。綜合運用規劃、政策、標準等手段厘清政府和市場的邊界，制定完善的“權力清單、負面清單、責任清單”，有效落實規劃，明確審核條件和標準，規范簡化審批程序，繼續取消和下放行政審批事項，切實減少政府對微觀事務的干預。

二是逐步整合能源管理職能，適時組建能源部（或能源與氣候變化部）。統一加強能源公共服務與政策調控職能，將分散于發改委、能源局、財政部等部門的政策職能整合至能源部統一承擔。

三是設立獨立、統一、高層級、專業化的能源監管機構。“政監分離”，明確監管責任，加強社會性監管，確保以電網、天然氣管網為核心的網絡型基礎設施等自然壟斷環節的公平競爭。加強監管能力建設，創新監管方式，提高監管效能，維護公平公正的市場秩序。

四是在能源部框架下組建相對獨立的能源監管部門。維持環境、安全、質量等方面的社會性監管格局不變，整合經濟性監管職能，由能源監管部門統一履行。相對獨立的監管職能既可在過渡期確保能源政策的統一性，又可通過政監分離確保監管的獨立性。

（四）建立立法、司法、執法完備的現代能源法制體系

健全完善中國能源法律法規體系，是建立能源管理法治秩序的基本要求，是實現能源可持續發展進行的頂層設計，是在能源領域貫徹落實依法治國基本方略、推進依法行政、保障中國能源安全的重大舉措。要盡快推動出臺能源法，加快修訂電力法、煤炭法，制定石油天然氣法，實施可再生能源法，并加快能源監管條例等法律法規建設。

出臺能源基本法。出臺統領能源各專門法和配套法規的《能源法》，從整體上規定能源法律法規體系的基本框架和總體思路，確定能源其他法律法規制定和修訂的基本依據，規范能源戰略規劃、監督管理、開發生產、加工轉換、儲備與運輸、貿易、調峰與應急、環境保護、科技創新等行為。

完善能源單行法。盡快修訂《電力法》，適應電力體制改革需要，明確市場主體，建立電力交易、調度機構設立和運行制度，支持新能源和分布式能源發展。研究制定《石油天然氣法》，按照石油天然氣體制改革要求，確定資源所有權制度、礦業權退出轉讓交易制度、管道獨立和第三方公平準入制度等。落實好可再生能源相關法律，明確可再生能源發展規劃實施主體和責任，完善可再生能源技術創新以促進產業體系建設的發展路線，為可再生能源發展提供法制保障。

加強法規規章建設。完善《電力監管條例》《電網調度管理條例》《對外合作開采陸上石油資源條例》《對外合作開采海洋石油資源條例》《探礦權采礦權轉讓管理辦法》《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》《礦產資源開采登記管理辦法》等。研究制定《石油儲備條例》《海洋石油天然氣管道保護條例》以及《能源監管條例》，明確能源監管規則、規定、方法、程序。

二、 2020年中國電力、新能源、石油天然氣和煤炭體制改革的主要任務

（一）2020年中國電力體制改革的主要任務

1. 戰略目標

到2020年，現代電力市場體系基本建成，電力市場價格機制基本健全，獨立的監管體系基本形成，政府管理職能得以充分發揮，新的電力規劃體系基本建立，電力法制體系更加完善。

2. 主要任務

第一，合理有效分離發電、輸電、配電、售電業務，實現電力建設和運營成本方面的透明，形成有效的資源配置方式，推動市場的良性競爭。一是建立獨立的交易中心。構建以區域電網為基礎的區域性電力交易中心，打破省間的交易壁壘，通過事先確定電力交易的種類以及相關規則，為各交易主體提供更加靈活的電力商品交易平臺，并實現電網的完全開放。二是明晰調度機構職能屬性。電網調度機構必須以中立的身份為電網企業、發電企業以及電力用戶等所有市場參與主體提供公平、公正、透明的服務，及時發布相關信息。三是有效分離輸電和配電業務。實現輸電業務和配電業務的財務分離，無歧視性地向第三方公平開放所有輸電網和配電網，鼓勵除電網外的其他社會資本參與新增配電業務發展。四是全面放開售電業務。按照電壓等級、用電容量和用電類型等分階段放開用戶選擇權。五是積極開展電力需求側管理，構建鼓勵用戶積極參與的電力市場。

第二，由市場競爭決定價格。一是逐步建立一個不區分電源種類的、統一類型的電力現貨批發市場，負責日前交易和日內交易。形成在電力批發市場中根據機組的發電報價進行發電排序的機制，并按照邊際電價進行市場清算。繼續推進發電公司與用戶或零售商間的雙邊交易，逐步取代發電公司的基本計劃電量。放開零售電價，通過市場競爭決定電力定價。二是核定獨立的輸電和配電電價，逐步建立激勵性輸電和配電電價體系。三是建立輔助服務電價機制、競爭性容量市場定價機制、需求側響應價格激勵和導向機制以及低碳環保價格機制。四是核算各種類型用戶電價間交叉補貼數額，先行解決工業內部交叉補貼問題。

第三，加強政府的監管和管理，構建系統的電力規劃體系。保持監管機構的高度獨立，加大市場主體在監管中的參與力度。明確政府管理職能和定位，構建相互協調、職能統一的綜合性政府管理體系。統籌考慮電力供應側、需求側和電網資源狀況，進行電力的系統規劃，實現資源的最優配置，加強電力規劃戰略研究，建立基于市場機制的電力規劃新體系。

第四，進一步完善法制體系。抓緊修訂完善《電力法》。加強業務許可制度、電價機制、監管機制、需求側管理機制等方面的法律建設，并與相關配套法規相銜接，逐步形成涵蓋電力供應、消費、技術、體制等方面的電力法律法規體系。加強電力體制改革政策制度體系建設，進一步加強電力標準體系建設。

（二）2020年新能源改革和發展的主要任務

1. 發展目標

到2020年，非化石能源占一次能源消費的比重達到15%，風力發電裝機容量達到2.5億千瓦，光伏發電裝機容量達到1.5億千瓦，生物質發電裝機容量達到1500萬千瓦。

2. 主要任務

第一，形成有利于新能源發展的價格機制。一是基于市場競爭和新能源需求偏好建立新能源上網電價新機制，發揮其邊際成本低的優勢。可采用基于差價合約的上網電價機制，由政府制定不同時期新能源的執行電價，發電商通過電力市場出售電力，但以執行電價進行結算，以保障新能源投資收益的確定性，促進新能源的發展。二是切實落實可再生能源配額制，實現可再生能源的優先調度和利用。三是推行可再生能源電力綠色證書交易機制，建立完善綠色證書登記及交易平臺，實現可再生能源電能的綠色價值，提高可再生能源發電企業的收益水平。四是引入容量市場、輔助服務市場，激勵市場參與各方提供多樣化的市場服務，提高新能源的消納水平。五是建立完善碳排放權交易體系，推動排放權的有償發放，加強碳排放約束，提高碳排放主體使用新能源的比例。六是強化需求側響應機制，通過采取有效的價格激勵措施，引導電力客戶改變用電方式，提高終端用電效率，構建用戶積極參與的電力市場，實現用戶與電網互動，緩解新能源波動對電網的影響。

第二，建立有效的治理體系。一是強化統籌科學的規劃制定和實施機制，切實發揮引導、規范和協調作用，打破條塊割據和市場封閉，在全國層面綜合統籌、優先開發利用可再生能源。協調水電、風電、光伏電站與其他傳統發電電源、電網的布局和運行，因地制宜推動風/水、風/氣、光/氣等多種發電互補運行。二是改革傳統監管方式，建立與綜合性能源管理相配套的規范化、標準化、數字化的專業監管方式，強化監管手段。三是推進可再生能源項目投資管理制度改革，適應可再生能源項目的規模相對較小、投資建設運營主體多元的特點，最大程度上放開項目投資，并給予一定的稅收、貸款優惠政策，促進和吸引全社會投資開發利用可再生能源。

（三）2020年中國石油天然氣體制改革的主要任務

1. 戰略目標

到2020年，石油天然氣法制體系基本完善，石油天然氣市場體系基本形成，石油天然氣價格機制基本健全，政府對石油天然氣市場的宏觀調控基本到位并形成規范有序、公開透明的監管體系，達到“法制體系完善、市場體系形成、價格機制完善、政府管理規范”的戰略目標。

2. 主要任務

第一，建立現代石油天然氣市場體系，著力推進投資主體多元化。一是放開石油天然氣勘查開采準入。有序放開勘查開采市場準入限制，明確探礦權采礦權市場主體的資質標準，允許具備資質條件的市場主體參與常規石油天然氣和非常規石油天然氣資源的勘查開采。實行礦業權招投標制度，公開公平向符合條件的各類市場主體有償出讓石油天然氣資源礦業權。實行更加嚴格的區塊退出機制，對未履行合同約定義務或違反法律規定的礦業權人應強制其退出礦業權。建立油氣礦業權一級市場和二級市場，建立和完善礦業權流轉和儲量交易機制。建立和完善油氣地質資料公開和共享機制，完善油氣地質資料匯交使用機制，強化企業匯交地質資料的義務，加強政府對地質資料的統一管理。推動國有大型企業分離石油天然氣油田服務等輔助服務業務。二是放開石油天然氣進出口限制。實施石油成品油進出口資質管理制度，允許符合條件的各類企業進出口原油和成品油。鼓勵各類企業進口管道氣和液化天然氣。三是推進油氣管道獨立。有序推進國有大型企業的油氣主干管道、分支管道和省級管道獨立，組建國有資本控股、投資主體多元化的天然氣管道公司。推進油氣基礎設施向第三方市場主體公平開放，實現油氣基礎設施的管輸、存儲等業務與銷售業務完全分離。完善特許經營管理辦法，推動城市燃氣管網的配售分離和基礎設施第三方公平準入，規范發展LNG點供業務。四是推進建立上海石油、天然氣期貨交易所，逐步推進上海、新疆、重慶、廣東、湖北等地建設石油天然氣交易中心，建立和完善石油天然氣市場基本交易制度。同時，建立相對獨立的油氣管道調度中心。

第二，放開價格，由市場競爭形成。放開成品油、天然氣價格。完善石油天然氣管道運輸價格和成本監審辦法，加強政府對自然壟斷環節的監管。理順油氣資源開發稅費關系，研究建立國家權益金制度，完善油氣礦業權使用費、礦業權價款、資源稅等制度，合理確定負擔水平。完善對部分困難群體和公益性行業的補貼機制。

第三，加強政府對石油天然氣行業的管理，實現科學監管。加強石油天然氣行業總體規劃，建立規劃實施、監督檢查、評估考核機制。健全監管機制，加強政府對市場準入、交易行為、壟斷環節、價格成本等重點環節的監管。制定更加嚴格的質量、安全、環保和能耗等技術標準，加強稅收、質量、安全和環保監管。啟動建設長三角現代天然氣市場體系綜合改革試點工作。

第四，加強法制建設，完善法制體系。推動《石油天然氣法》以及《石油儲備條例》《海洋石油天然氣管道保護條例》等立法工作，加快《礦產資源法》《石油天然氣管道保護法》以及《對外合作開采陸上石油資源條例》《探礦權采礦權轉讓管理辦法》《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》《礦產資源開采登記管理辦法》等法律法規修訂工作，完善油氣行業相關配套政策和實施細則，健全油氣行業標準體系。

（四）2020年中國煤炭體制改革的主要任務

1. 戰略目標

到2020年，煤炭過剩產能有效化解，煤炭產能結構有所優化，重點區域煤炭交易市場建成并發揮重要作用；煤炭成本核算制度、價格形成機制規范并固化；政府管理與監督邊界清晰，審批事項精簡，監督職責明確；填補立法空白和內容缺漏，消除不同立法規定之間的矛盾和沖突，達到“市場機制進一步優化、價格形成機制逐步定型、政府監管框架明確、法律體系基本完善”的戰略目標。

2. 主要任務

第一，提高產能集中度，建立有效的區域性和全國性煤炭交易市場。繼續淘汰落后煤炭產能，推進煤炭產能政策性退出機制，鼓勵煤炭企業兼并重組和資源整合，提高產業集中度。鼓勵區域煤炭交易中心和全國性煤炭交易市場體系建設，促進形成多層次市場體系，為建設全國性煤炭交易市場奠定基礎。

第二，系統研究和制定煤炭價格發現機制。進一步完善煤炭成本核算制度，建立切合實際的煤炭企業專項資金提取和使用制度，制定科學合理的煤炭成本確認和攤銷制度，使煤炭成本核算更加規范化、合理化；同時通過公平、合理的頂層稅費制度安排和設計，合理確定包括外部性在內的煤炭稅費總體負擔水平，減少稅費重復交叉，取消不合理收費。

第三，精簡涉煤審批事項，制定煤炭管理與監督機構重組方案。依法依規對現有涉煤行政審批事項進行全面梳理，精簡審批事項，做好權力、負面、責任三張清單的界定工作，大幅減少政府對企業的直接管理，將投資決策的指導職能還給企業，真正落實企業資產運營的自主權和風險自擔責任。探索建立煤炭行業監管分離機制，逐步形成煤炭管理監督機構優化重組方案。

第四，修改完善《煤炭法》等相關法律法規。加快《煤炭法》修訂進程，抓緊抓好煤炭法修訂工作，注意填補立法空白和內容缺漏，消除不同立法規定之間的矛盾和沖突，增強規定條款的可操作性。搭建起以《煤炭法》為核心，以煤炭行政法規為主體的法律法規標準體系框架。

三、 2025年中國電力及新能源、石油天然氣和煤炭體制改革的主要任務

（一）2025年中國電力及新能源體制改革的主要任務

1. 戰略目標

到2025年，電力市場體系進一步完善，電力市場價格機制逐步健全，電力治理體系和法制體系有效運行。

2. 主要任務

第一，現代電力市場體系進一步完善。一是建立獨立的調度機構。將調度機構從電網公司獨立，按照電網物理聯網的條件，以實現區域平衡、構建能源競爭格局的環境和保證技術安全為原則，設立獨立調度機構，交易中心與調度中心可合并為一體但仍是相對獨立的機構，形成獨立系統運營機構，負責組織和運營區域的電力交易市場。二是鼓勵多元化主體參與市場。隨著改革的推進，電力市場體制愈發成熟，會出現一些新的市場參與主體，主要包括從事電力交易的中間商、虛擬電廠、金融機構等。這些多元化主體可以不斷激發市場活力、發揮市場優化資源配置的作用。

第二，電力價格機制進一步健全。一是進一步完善電力交易市場，時間維度包含日前交易市場、當日交易市場和實時（平衡）市場。引入電力金融市場，增強市場的流動性，促進電力市場的公平和有效競爭，同時平抑發電商現貨市場的投機行為，穩定現貨市場價格。二是建立完善的激勵性輸電和配電電價機制，基于降低輸配電成本以及提高可再生能源利用率、供電可靠性、供電質量等目標，逐步建立激勵性輸電和配電電價體系，促使電網公司降低成本、提高生產效率。三是以稅收等為手段，解決居民、農業用戶交叉補貼問題。四是鼓勵虛擬電廠等多元化主體參與市場競爭。虛擬電廠是可把分散在各處、與不同層級的電網相連的分布式能源電站、儲能、電動車等設備以及負荷集合起來進行集中控制調度并完成市場運營的整體系統，其可達到模仿傳統大型發電廠的特征功能，能夠參與電網運行和電力市場。虛擬電廠可以協調確保新能源的大規模上網，參與市場調頻調峰，還可與需求側管理相結合進一步提高能源利用效率。

第三，健全監管體系，強化規劃執行。加強對價格和市場準入的監管，尤其是電價核定、調整、監控以及輸電、配電業務許可等方面。進一步明確政府的電力規劃主體地位，加強對電力規劃全過程的管控，由統一的國家電力主管部門來組織全國電力總體規劃編制，調配優質資源，提前謀劃，科學研究，公正獨立，將電源側、電網側、用戶側規劃統一考慮，爭取盡早頒布實施，并根據執行情況適時滾動修訂。

第四，加強電力依法行政。合理界定電力管理部門、電力監管機構和其他相關組織的權力與職責，做到依法行政；明確電力企業、消費者的權利與義務，規范市場主體在電力建設、生產、銷售和使用過程中的行為。

（二）2025年中國石油天然氣體制改革的主要任務

1. 戰略目標

到2025年，基本形成以“石油天然氣法”為核心的石油天然氣法治體系，基本形成以負面清單準入管理制度為基礎的高效行政實施體系，基本建立起完善的石油天然氣價格機制，基本形成統一開放、競爭有序的現代石油天然氣市場體系，達到“法治基本完善、基本依法管理、價格機制健全、市場體系完善”的戰略目標。

2. 主要任務

第一，建立現代石油天然氣市場體系。對常規油氣、頁巖油氣、煤層氣、可燃冰等資源礦業權采用招投標?；緦崿F原油、成品油管網等基礎設施產權獨立；實行配氣服務的第三方公平準入，通過強制要求允許居民繞開本地的配氣公司尋找自己的供應商或批發商?；窘⒅虚L期交易、現貨交易與期貨市場相結合的石油天然氣市場體系。

第二，建立完善的石油天然氣價格機制。建立和完善資源稅、成品油消費稅等真正反映外部成本的財稅政策，基本建立反映資源稀缺程度、市場供求關系、環境成本和社會承受能力的價格機制。

第三，建立科學的石油天然氣管理和監管體系。深化石油天然氣領域管理體制改革，轉變政府職能；加強行業管理，將行業發展戰略、總體規劃、法律法規、儲備與應急等職能相對集中到能源主管部門統一管理。

第四，建立完善的石油天然氣法律體系。基本建立以“石油天然氣法”為核心，以石油天然氣專項法為支撐的法律法規體系。

（三）2025年中國煤炭體制改革的主要任務

1. 戰略目標

到2025年，基本建立開放、競爭、有效的煤炭市場體系；基本實現煤炭市場價格發現功能；基本形成分工明確、管理職能清晰的煤炭行業管理與監督機制；基本形成完善的煤炭法律法規體系，達到“市場體系基本完善、價格機制基本健全、政府監管基本清晰、法律體系基本完備”的戰略目標。

2. 主要任務

第一，完善煤炭礦業權交易市場，推進全國性煤炭交易市場建設。推進煤炭礦業權交易體系建設，全面放開煤炭勘探、開發和配售各環節；繼續推進煤炭企業兼并重組和資源整合，形成壟斷競爭的煤炭市場格局；構建以全國煤炭交易中心為主體，以區域煤炭市場為補充，現貨交易、期貨交易、中長期交易和場外交易的多層次、全方位的市場體系。研究推出煤炭相關期貨的衍生品，進一步完善煤炭期貨市場的建設工作。

第二，有序推進煤炭外部成本內部化。完善煤炭成本核算制度，合理確定煤炭成本構成；逐步推進煤炭生產利用造成的空氣、水、土地等外部環境影響內部化工作，還原煤炭的商品屬性，基本實現市場的價格發現功能。

第三，落實煤炭管理監督機構優化重組。優化煤炭管理與監督機構重組方案，基本完成煤炭管理、監督機構優化重組工作，基本形成分工明確、管理職能清晰的管理、監督機制。

第四，完善《煤炭法》配套規章和制度。以《煤炭法》為核心，制定和完善煤炭資源礦業權管理辦法、煤炭規劃實施辦法，加強對煤炭資源的規劃管理；制定和完善煤礦井下人員特殊保護條例、煤礦職業危害防治管理辦法，依法保障煤炭從業人員的合法權益；制定和完善煤礦礦區環境保護條例、煤礦資源綜合利用管理辦法，強化煤炭開發利用環境管理。