一、2019期望太高：期待、失望和意外

在千呼萬喚的煎熬中，2019年5月30日，國家能源局下發了《關于2019年風電、光伏發電項目建設有關事項的通知》（國能發新能〔2019〕49號）（俗稱“530新政”）。相比2018年的“531政策”，“530新政”應該是革命性的變化，其發展方針是：財政部定補貼盤子、發改委定價格上限、能源局定競爭規則、企業定補貼強度、市場定建設規模、電網定消納上限。其革命性表現在：一是改變計劃經濟模式，不再限制新增規模，而是確定補貼總額；二是制定競補規則，由企業公開、公平、公正參與競爭，不再依靠關系資源競爭項目；三是全國范圍內企業一起競爭，不再計劃分配規模指標。

（來源：微信公眾號“光伏人家”）

（一）期待

沒有裝機規模限制，僅有補貼總額限制，對中國的光伏行業而言，這是一次難得的市場化競爭配置項目操練。行業期待更多的項目報名并參與競補，符合要求的項目規模應該遠超過50GW。畢竟在2018年這種嚴峻的形勢下，全年新增光伏裝機都超過了44GW。

（二）失望

然而，期望越大，失望越大。7月11日，國家能源局正式公布了2019年光伏發電項目國家補貼競價結果，總裝機容量約22.78GW。其中，普通光伏電站366個、裝機容量18.12.GW；工商業分布式光伏發電項目3555個、裝機容量4.67GW；同期發布的平價項目14.78GW，共計37.57GW。考慮到不確定因素，樂觀預計2019年年內光伏項目新建成規模在30～40GW。

事實上，2019年前三季度統計的結果是國內新增裝機僅僅16GW，同比下降54%。2019年國內市場慘淡經營已經毋庸置疑，好的政策執行的結果竟然不如2018年“531政策”的結果，令人唏噓。

（三）意外

意外之一是總額如此之少的補貼竟然出現富余。偌大中國，2019年新增的光伏電站補貼預算區區30億元。其中，7.5億元專門用于不參與競價的戶用光伏（折合350萬千瓦），留給補貼競價項目的只有22.5億元（不含光伏扶貧），最后競補的結果竟然只用了17.5億元，多出了5.5億元，與往年欠補現象形成強烈反差。

意外之二是競補項目分布失衡。貴州、山西、浙江位列前三，都突破200萬千瓦，累計超過總補貼容量的40%。而河北、山東等光伏適用大省申報項目較少，有些省市甚至顆粒無收。

我們積極支持并主張平價上網及競補規則，但為什么結果南轅北轍，以至于今不如昔呢？

二、2019慘淡經營：總結、追究和反思

2019年還未到年底，總結似乎尚早，但大局已定，國內市場失望大于希望，國外市場陽光大于陰霾，行業洗牌加速。

（一）總結

終端市場一方面新建規模大幅下滑，另一方面變成國有企業的天下，大型民營企業逐步退出市場，中小民企從“531政策”起已基本離場。一是看今年地面電站的競補項目，國企進場力度加大，占比接近40%；二是即使是民營企業上報的項目，建成后很大比例也將由國有企業收購；三是民營企業存量電站大比例轉讓給國有企業，案例常見諸于媒體，反方向案例尚未發現；四是終端市場欠補嚴重，民營企業難以為繼，必須賣電站以求生存，少數企業甚至進入失信名單，個別企業家甚至被刑事通緝。

EPC板塊上國有建設企業牽頭總承包，民營企業分包施工。一定規模以上的項目，一般由中央或地方國有建設性企業總承包，他們有經驗、有實力兼具資金優勢；民營建設企業大體分包施工責任，兩者分工合作，國有企業賺取相對高利潤，民營企業賺取勞動報酬。

上游制造業，由于技術迭代加快，全球競爭加劇，國有企業幾乎全部退出，民營企業獨占鰲頭。但受“531政策”及2019年國內市場趨冷影響，上游制造業馬太效應加快，強者越大，逆勢擴張，并在全球布局，規模成本下降明顯，競爭力加強；弱者越衰，二三線制造企業產能急劇萎縮，很多處于停產與半停產狀態。

由于國內需求急劇萎縮，上游產品硅片、電池片、組件、逆變器等輪番降價，反而推升了國際市場的大需求。雖然受中美貿易摩擦嚴重影響，出口美國完全受阻，但擋不住發達國家能源轉型和發展中國家能源普及的強大需求，一線制造企業轉向以開發海外市場為主，海外銷售產品數量大增。由于單價下滑，雖然總體收入增加，但利潤率降低。二三線制造企業在海外市場起步較晚，大多難以承擔前期投入，加快了馬太效應節奏。

（二）追究

2019年光伏行業為何會如此令人失望，出乎意外？

一是時間緊張。5月28日出臺競價規則文件，競價節點截止到7月1日，真正申報競價項目時間大致為一個月。電站企業根本沒有足夠的時間去開發、評估和選擇項目。項目源很多，但開發和評估項目需要一定的時間周期，一個月確實太匆忙。

二是電網接入受限。電站企業報送的項目，地方電網無法簽批接入文件，或是因為時間太緊，無法走完流程；或是沒有足夠容量空間，開發商未及與地方電網溝通等。

三是地方主管不作為。一些地方主管部門態度消極，一方面沒有積極配合落實“530新政”，不宣傳、不推動、不鼓勵；另一方面，對一些具備條件的項目不收件、不備案、不統計，甚至給予刁難。

原因還有很多，諸如融資問題、拖欠問題、資金鏈問題等等，不一一列舉。

轉眼又到了2019年年底，2020年征求意見稿尚未出臺，很快就是元旦和春節，是否又要拖到下一個“530”？

（三）反思

一是時間。2020年的新規則可否在2019年年底前出臺，3月底前公布競補結果？元旦后，光伏開發商可加緊工作，有足夠的時間走完2019年開發的項目，完成評估、接入審批和前期工作。

二是接入。國家主管部門可否安排電網企業年底前公布下年度各地區（甚至到各臺區）用于光伏的可新增并網消納的容量空間？如果國家主管部門無法做出這樣的安排，地方主管部門能否安排地方電網細化并公布各臺區可新增的容量空間？在2019年年底前公布出各臺區的容量空間，將大大有利于電站企業項目選擇和決策，降低前期開發成本。

三是分工。國家與地方主管部門進行明確的分工，給予地方政府和地方主管部門更大的積極性和責任。例如，財政預算由國家主管部門“切塊”分給地方主管部門，由地方主管部門“切條”，分給光伏和風電等，進一步“切條”分給分布式、地面電站等。鼓勵地方政府配套資金加大投入，由地方主管部門統籌。國家主管部門統計各省補貼強度和深度，表現優秀的下一年給予增加，表現較差的甚至于沒用完補貼額度的，下一年給予減少。顯然，這會刺激并發揮地方政府和地方主管部門的積極性，并完成相應的職責；國家主管部門也可從紛繁復雜的事務中解脫出來，完善規則、推動執行、事后檢查等。

三、2020路在何方：并網、補貼和機制

舉頭望遠，發達國家能源轉型如火如荼，新能源發展勢如破竹；欠發達國家能源供應不足，電力普及任重道遠，新能源事業（尤其是光伏）作為解決電力普及的最佳途徑，前景光明。反觀國內光伏行業步履艱難，前途暗淡，路在何方？

順著“530新政”，若政策機制不變，可以預見，2020年光伏新增裝機規模應有所增加，但增幅有限，其他依然故我。

一是經過“530”后的競補操作，開發商對規則更為熟悉，2019年后期開發的項目有了更多的時間評估和報告，報送地方主管部門的項目應大有增加，但補貼總額若仍為22.5億元甚至減少，獲得補貼的規模則難以超出30GW。考慮平價上網、戶用與扶貧等項目，或能達到40-50GW。

二是電網接入愈發困難，一方面，各地光伏項目開發與電網容量比配置的信息、時間和空間都可能不對稱，供求難以平衡；另一方面，電網更新升級及投資并不以新增新能源并網容量作為主要考量，供不應求將長期存在，電網接入始終是稀缺資源。

三是地方主管部門依然缺乏積極性，也不承擔相關責任。

我們堅持認為“530新政”是好的政策方向，但若執行機制存在缺陷，其未必能收獲好的結果。我們期待在以下方面作出調整，2020年光伏行業將可期可待。

（一）并網

在我們近期發表的《目標沖突下的新能源并網消納問題何解》一文中，我們認為在電網企業追求收入最大化的目標導向下，僅靠傳統的行政手段予以協調，新能源并網消納問題將時好時壞。

1.最優方案

國務院國資委按照中共中央、國務院2015年8月下發的《關于深化國有企業改革的指導意見》要求，重新定義電網企業的公益性質，改變電網企業的目標導向和約束機制。電網企業的目標不應以業務收入作為導向，而是應該調整為：降低輸配成本、提高營運效率、增加新能源消納總量和比例（包括直接并網、“自發自用”及“隔墻售電”等）、提升應急反應能力等。

同時，國家主管部門將新能源消納額度和比例指標直接下達給電網企業，由電網企業根據各地電源及負荷布局，全國一盤棋最優化設計，規劃未來的投資，提前公布各地區（甚至細化到各臺區）下年度乃至往后五年的可新增并網消納額度。

可以預見的是，電網企業將更加重視在內部降本增效，一方面采購供應將追求更經濟更節約，而不太可能高成本內部采購；另一方面傾向于主輔分離，愿意將低效的輔業資產和企業剝離；此外，低成本的“自發自用”和“隔墻售電”等方式將備受鼓勵。在外部則大力提升服務品質，積極推廣并普及高效型的新能源并網消納技術等。可以預見，該執行方案的結果是：電網效率和服務提升、尋租和利益交換減少、新能源消納大幅改善等。

2.次優方案

不改變電網企業的企業屬性，依然追求收入最大化。國家主管部門將新能源發展目標兌換為約束性的消納指標，直接下達給電網企業并進行考核。由電網企業在全國范圍內統籌安排，優化布局，做好輸配接入升級的更新改造和投資，并提前發布各臺區范圍內新增新能源消納容量，實現網源雙方信息、時間和空間的對稱，為新能源投資企業投資決策指航，各地電網需為符合接入標準的項目無條件并網消納。這樣安排的弊端主要是電網企業傾向于要求多增加輸配電及接入的投資，間接推高未來的輸配電成本，未來輸配電降價空間或將收窄。

3.再次優方案

不改變電網企業目標函數，不改變國家主管部門下達指標途徑，地方主管部門安排地方電網細化投資計劃，并在年底前公布各臺區可新增的容量空間，指導電站企業項目選擇和決策，降低前期開發成本。雖然地方主管部門沒有多少可利用的“抓手”，但考慮地方政府與地方電網責權存在交集，多溝通多協調，地方電網應能傾向配合。

（二）補貼

目前來看，新能源行業還不能完全交給市場。一是考慮到傳統能源的負外部效應，即污染及碳排放等，在沒有對傳統能源征收環境費用之前，為示公平，新能源發展應該得到額外照顧，財政補貼只是其中之一，除了財政補貼，要求優先消納、稅收抵扣等都合情合理。二是站在能源發展的歷史長河中，化石能源終將枯竭，人類未來的依仗必將是可再生能源，而可再生能源才剛剛起步，補貼是各國通行的規則和習慣做法。就新增補貼總額，我們建議增加到60億-100億元，也體現出中央政府能源轉型和綠色發展的決心。

1.最優方案

根據光伏發展的規模、潛力、并網消納、能源轉型等因素，將補貼總額“切塊”分給省級主管部門，鼓勵各省配套增加補貼金額，各省主管部門根據各地自然稟賦、轉型目標等各種條件和約束，再“切條”切給光伏和風電，光伏可進一步“切成”地面、分布式、戶用、扶貧和光儲等；風電可進一步“切成”集中式、分散式、海上和風儲等。由省主管部門根據國家主管部門的競補規則制定各省競補辦法和措施，通過競爭排序優選出可享受補貼的各類項目，各省主管部門將省內中標項目匯總報給國家主管部門。其好處是：其一，有利于調動地方政府積極性，多方籌措地方補貼資金，擴大新能源投資規模；其二，有利于各省因地制宜，根據地方特色和發展需要在新能源各板塊進行調劑分配；其三，有利于地方競補模式的創新，增加競補模式的多樣性，例如省內扶貧和戶用競補規則創新；其四，有利于減輕國家主管部門統籌的壓力。

2.次優方案

由國家主管部門根據新能源發展的目標和方向，將補貼總額先“切條”，即進行風電、光伏甚至更細的劃分，再“切塊”給地方主管部門，鼓勵各省配套增加各“條條”的補貼金額。

3.再次優方案

現有模式下，由國家主管部門制定全國范圍內統一的競補規則，并根據各地的自然稟賦和上網電價等差異，進行了一定的系數調整。各項目業主在成本收益測算和評估后，進行補貼報價，在全國范圍內排序。最后進入國家補貼名單的項目，項目業主前期測算應有正常利潤，顯然地方政府不會再二次補貼；沒有進入國家名單的項目，地方政府也無從補貼，也無法再行訂立省內競補規則。在全國大一統的競補規則下，地方政府無法形成補貼機制，同時，地方主管部門只是起一個傳遞作用，即收集材料匯總報給國家主管部門，地方主管部門無權無責，也沒有積極性，這就可以解釋為什么上報項目總體偏少，一些省份在2019年競補項目上幾乎全省覆沒。

新增電站的補貼問題可以解決得更好，存量電站的補貼問題依然困擾整個行業，導致大比例的民營電站企業變賣家產，少數破產倒閉，個別企業家甚至失信成為刑事通緝對象，這一由來已久的問題是否有解，財政部相關官員基本無法給出滿意的答案。

（三）機制

就新增光伏項目而言，影響投資者決策的因素很多，包括土地租金稅費、建設運維成本、資金使用成本等，關鍵還是并網消納和補貼問題。這兩個關鍵問題解決好，光伏電站收益穩定，電站本身即可變成準金融產品，資金和融資問題也就迎刃而解。

1.最優機制

最優并網方案+最優補貼方案。核心點是國務院國資委能否按照中共中央和國務院《關于深化國有企業改革的指導意見》的要求對電網企業進行劃分和定位。中央文件出臺四年多了，迄今為止，國資委在劃分中央企業類別上無所作為，這間接影響了中國新能源行業的發展。這些負面的直接影響，包括歷年來的“棄風、棄電、棄水、甚至棄核”、輸配電成本偏高、新能源并網消納比例偏低等；間接影響包括由此引起的終端電力成本偏高導致國家經濟競爭力不足、污染和高碳排放高居不下，及群眾的身體健康狀況下滑等。

2.次優機制

次優并網方案+最優補貼方案。核心點是國家主管部門能否將國家新能源發展的目標兌換為消納指標直接下達給電網企業，將新能源補貼總額“切塊”分給各省主管部門，鼓勵各省配套增加補貼金額。其結果是，新能源發展得到更多的補貼資金，并網消納問題得以解決，新能源發展的規模將大大擴大，有助于加快能源轉型的步伐。

3.再次優機制

再次優并網方案+最優補貼機制。核心點是權力和責任都交給地方主管部門，地方主管部門安排地方電網細化，并提前公布各臺區可新增的容量空間，同時地方主管部門可爭取更多的國家補貼和地方補貼，用于本地的新能源發展。國家主管部門對各地競補規則、執行情況、資金使用、并網消納等進行指導、考核和獎勵。

四、2020寄語

發達國家可再生能源起步較早，行業發展比較健康，經驗表明，新能源公共政策的設計、路徑和執行至關重要。中國新能源政策有其特殊性，一是涉及到多個中央政府部門，各自追求的目標不一，協調兼容目標有難度；二是中國地域廣闊，各地資源稟賦有差異，需因地制宜；三是政府管理層級較多，中央、省級、地市、縣級、鄉鎮及村委，雖然是四級政府，但有六級管理，政策傳導和執行極有可能各有解釋，甚至會南轅北轍；四是涉及企業主體復雜，有獨占型的電網企業、國家級的電力集團、地方國有電力集團、各類規模不一的民營企業，各自追求目標利益最大化而互相制約和限制，國家能源轉型目標就會在各種糾纏中打折。鑒于中國國情的特點和政策環境的復雜性，公共政策需要簡單，才有利于貫徹執行；需要統一規則，更需要發揮地方的主動性和創造性，責權利才能在各級歸位。